國務院提戶籍改革新思路 戶口承載福利分步獲得

2010年06月04日10:48  來源:《中國青年報》

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  “戶籍改革的重點,是要剝離附加在戶口上的權益和福利,同時又必須找到一種替代性的人口管理手段,以保証人口的有序流動,這也是提供公共服務和進行社會管理的基礎。”近日,國務院發展研究中心社會發展研究部(以下簡稱“國研中心社會部”)副部長貢森在接受中國青年報記者採訪時說。

  受國家發改委社會司委托,國研中心社會部最近完成了“主體功能區人口管理政策研究”,提出了促進人口經濟分布協調的政策思路和系列政策措施,其中對於戶籍改革有著獨到的闡述。

  近年來,關於戶籍改革的呼聲一直很高。社會上較為流行的有兩種觀點,一種觀點是取消戶籍制度,另一種觀點認為要實現完全的遷徙自由。課題組認為,“戶籍”本身其實只是一種登記制度,關鍵在於戶籍准入的各種條件和戶籍背后的各種權利和福利,造成身份差別。“在地區差別較大或既得利益阻力較強的時候,即使取消了‘戶籍’這種區分辦法,也會有另外的辦法來進行區分,以維持身份和權利差別。”國研中心社會部部長葛延風說。

  因此,課題組認為,當前戶籍改革應該遵循權利義務對等的原則,使原來的“高門檻、一次性”,過渡到“低門檻、漸進式”地獲得權益。即隻要滿足最低的居住條件,就可以辦理居住証,享受與原戶籍人口同等的選舉權和就業權,同等參加社會保險的權利,以及免費享受義務教育和基本免費的初級衛生保健﹔而被選舉權以及最低生活保障、保障性住房等社會救助的享受資格,要具有一定社保參保年限或繳稅年限才可獲得﹔在一些大城市和特大城市,部分與戶籍挂鉤的特殊行業就業資格、參加高考資格,可以通過更合理的替代性管理手段,有條件地放開。

  戶籍是怎樣與福利捆綁的

  貢森告訴記者,戶籍制度本來是一種按住戶登記的人口管理制度,但我國的戶籍制度被附加了過多的權利,演變成與戶口性質和登記地相挂鉤的權利界定和利益分配制度。據課題組調查,目前與戶籍挂鉤的個人權利有20多項,涉及政治權利、就業權利、教育權利、社會保障、計劃生育等各個方面,其他還包括義務兵退役安置政策和標准、交通事故人身損害賠償等。

  “我國的戶籍制度之所以廣受關注和飽受爭議,正是因為它與公民的權利分配全面挂鉤。”貢森說。

  在我國,戶籍制度除了發揮一般的人口管理和治安功能外,在不同的歷史階段,還承擔了其他重要功能。

  計劃經濟時期,在糧食短缺和重工業優先發展的戰略背景下,戶籍制度主要發揮了嚴格限制農村人口向城市流動的作用,以保証工業化的積累和保護城市就業。“1958年確立的嚴格的戶籍制度帶來的副產品是,由於這一制度能夠有效地把農村人口排斥在城市體制之外,且農民在決策過程中幾乎沒有發言權,隻面向城市居民這一小部分人口的廣泛福利,諸如全面就業、住房、醫療、教育、幼托、養老等制度就隨之建立了。”

  20世紀80年代以來,隨著糧食供應日漸充足和城市經濟對勞動力需求的迅速增長,戶籍制度限制人口流動的功能逐漸弱化,但同時,戶籍成為保護城市和本地人口社會福利的主要工具。

  貢森說,這除了既得利益原因之外,也是由於地方政府出於管理方便,傾向於把既有的戶籍作為管理手段。“從以上兩個階段戶籍制度的功能來看,其實質都是起到了稀缺資源在城鄉、地區間的強制分配作用。計劃經濟時期分配的資源主要是糧食和就業機會,改革開放以后分配的主要是社會福利。區別在於,計劃經濟時期,戶籍制度分配功能的發揮,在很大程度上是國家戰略的要求﹔而改革開放以后,戶籍制度功能的發揮,則主要是既得利益主導的結果。”

  現有戶籍政策特點:高門檻、高待遇

  戶籍是橫亙在城鄉或地區之間的一道高門檻,在計劃經濟時期,這是一道難以逾越的屏障,隻有極少數人通過招工、上大學等國家控制的渠道,才能跨越。20世紀80年代以來,戶籍制度改革使得能夠跨過這道門檻的方式增多了,例如購房、投資、知識技能提升等,但依然是比較高的門檻,沒有為普通勞動者提供出路。特別是在大中城市,購房、投資必須達到一定金額才能入戶(甚至隻給予臨時戶口)。而一旦越過了這道門檻,你就可以享受當地原戶籍人口能夠享有的所有權利。

  課題組成員、國研中心社會部研究員王列軍向記者介紹說,近年來,城市地方政府逐漸認識到,人口集聚在總體上有利於經濟發展。在戶籍制度改革過程中,外來人口的入戶從嚴格控制走向有條件接受。

  以放寬戶口准入為主要內容的戶籍制度改革,首先是從小城鎮開始的。1984年,國家就開始允許在集鎮有固定住所、有經營能力或在鄉鎮企事業單位長期務工的農民在集鎮落戶,口糧自理,統計為非農業戶口,打開了二元戶籍制度的一個口子。經過幾年試點后,國務院於2001年批轉了公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》。

  大中城市的戶籍制度改革則較為緩慢和謹慎,改革都是由地方自發零星推進的,且多有反復。改革的思路與小城鎮基本一致,基本都是以購房、投資、知識技能提升為入戶條件。只是入戶門檻高得多,獲得的也只是“藍印戶口”,能夠享有的權利和福利少於原戶籍人口。1994年以來,上海、深圳、廣州、廈門、寧波、海南等一些改革開放的前沿城市,都實行過“藍印戶口”。

  但是,在很多地方的改革過程中,戶口被不恰當地商品化了。“穩定就業”在后來的操作過程中,逐漸演變為購房、投資,在大中城市,購房和投資必須達到一定的金額或面積,才能入戶,有些地方還規定了學歷等附加條件。以直轄市中條件較為寬鬆的重慶市為例,外來人口要在主城區落戶,必須滿足3個條件:住房要達到人均30平方米,要有大專文憑,並且在重慶工作滿兩年以上。小張是重慶長安汽車集團的一名漆工,買房時是初中文化,為了落戶,正在自考大專。

  而對於以低端工作為主的外來人口,落戶則成了可望而不可即的事。“像我們這種工資,打一輩子工都買不起一套房,老了干不動了就回去唄。”在重慶打工的小李無奈地說。

  “購房、投資等雖然也算穩定居住和就業的標志,但並不是公民的法定義務,這樣,戶口實際上被商品化了。與戶口挂鉤的權利大多數是公民的基本權利,戶口的商品化,實質上就是權利的商品化,使得權利從屬於金錢,不利於社會公平正義,這種傾向必須遏制。”貢森說。

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