公共利益 守护才能守住(走转改·一线调查)

广东多样化探索实践路径,已办理公益诉讼案件348件

本报记者 邓 圩

2017年02月16日09:27  来源:人民网-人民日报
 

  沈亦伶绘

  房前的水、村边的河……曾经,这些与每个人都息息相关的公共利益常常面临无人负责的“公地悲剧”。2015年7月,全国人大常委会授权北京、广东、内蒙古等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的公益诉讼试点,诸如污染环境等损害公共利益的行为,将由检察机关作为公益诉讼人提起诉讼。试点以来,广东在公益诉讼方面取得了哪些成果?又有哪些经验值得推广和借鉴?请看记者调查。

       

  2016年12月19日下午,广东肇庆市鼎湖区人民法院当庭判决被告封开县国土资源局依法履行职责、使被破坏的土地恢复到耕种条件。这是广东首次当庭宣判的行政公益诉讼案件。

  2015年7月1日,全国人大常委会授权北京、广东等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点,其中广东省的广州、深圳、汕头等6城市进入了试点名单。

  这次公益诉讼重点是针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况,及时提起民事或行政公益诉讼,加强对国家和社会公共利益的保护。据统计,截至去年7月,广东提起公益起诉案件数和向法院起诉案件数均为全国第一。

  守护公益不再难

  以保护公益为核心,以环境资源领域为重点,回应民意关切取得良好效果

  肇庆市的这起案件肇始于2014年8月。当时,莫朝安等人以挖鱼塘的名义向封开县金装镇安靖村委会村民租赁位于安靖村委会大路口经济合作社的坑道土地,在未经批准的情况下,擅自以钩机挖土的方式采金砂,破坏了耕地。

  2014年8月12日,封开县国土资源局开出《责令停止违法行为通知书》:责令莫朝安立即停止非法采砂活动,并撤走机械等设备,恢复原貌。

  但该局作出行政处罚决定后,未依法履行监管职责,致使破坏土地的行为持续至2014年12月,毁坏面积达12.965亩。直至2015年11月,土地依然未恢复耕种条件。

  2016年下半年,肇庆市封开县检察院发现,县国土资源局在莫朝安非法占用农用地一案中怠于履行法定职责。经该院履行诉前程序督促履职后,县国土资源局仍未对被破坏的土地进行复垦验收的相关工作。于是,县检察院向鼎湖区法院提起诉讼,请求依法确认封开县国土资源局怠于履职,并判令该局依法履职、恢复土地耕种条件。

  这起公益诉讼案件从决定起诉到开庭审理、当庭宣判,仅仅10个工作日即成功办结。最终法院当庭宣判,支持检察机关的全部诉讼请求。

  据了解,试点工作开展一年多以来,广东省试点检察机关将重点放在生态环境和资源保护领域,探索办理了一批回应民意关切的公益诉讼案件。截至目前,全省共发现公益诉讼线索933件,办理公益诉讼案件348件,其中,发现环境资源类公益诉讼线索和办理环境资源类公益诉讼案件均超过总数的80%。

  “检察机关提起公益诉讼弥补了实践中一些损害公共利益案件提起诉讼的主体缺位问题,也促进了行政机关依法正确履行职责,调动了其他适格主体提起公益诉讼的积极性。”最高检法律政策研究室主任万春表示。

  互相推诿不再有

  作为刚性后盾,增强行政机关履职尽责的主动性,弥补公益诉讼在主体上的缺位

  “针对诉前程序发出的检察建议,由于有提起诉讼这一刚性后盾,行政机关主动履行职责和保护公益的积极性大大增强。”广东省检察院检察长郑红表示,探索建立检察机关提起公益诉讼制度,弥补了行政公益诉讼在主体上的缺位,强化了诉前程序的监督效果。

  在汕头澄海区,一级饮用水源曾受到在河堤上违法建设工厂的持续排污污染。区环保局、水务局、区政府一度相互推诿,不履行职责。在试点工作开展后,检察机关再次发出检察建议时,当地环保局及时责令污染企业停止生产、作出行政罚款决定,区政府责令拆除违建厂房,还民众清洁水源。

  在深圳市、清远市,城镇和乡村垃圾污染一度成为顽疾,群众反映强烈。当地检察机关发出检察建议后,当地人居委、镇政府及时履职,加强监管,垃圾污染得到有效治理……

  “试点实行以来,行政机关回复和纠正越来越及时了。”广东省检察院民行处处长周虹说。一份数据显示,截至2016年12月底,在广东全省检察机关办理的334件诉前程序案件中,行政公益诉前程序案件312件,有关行政机关回复意见297件,行政机关纠正违法或履行职责245件。

  仍有难题待解决

  案件类型覆盖试点工作的全部领域,仍存办案难、推进难等问题

  广东省办理的公益诉讼案件类型多样,基本覆盖了试点工作的全部领域。而在案件程序上,广东省在直接起诉、支持起诉、异地起诉、指定起诉等程序上亦均有实践探索。

  一方面,多样化的探索为公益诉讼制度的建立完善提供了实践样本;但另一方面,办案难、推进难、经费保障困难……试点工作的推进也面临着种种困难。

  广东省检察院副检察长黄武介绍,在试点地区,部分地方政府和行政执法部门不习惯公益诉讼这一新监督形式,在缺少有力支持的情况下,地方检察机关办案难度高、压力大。同时,检察机关提起公益诉讼制度仍处于探索建立中,实践中,检法两家对于检察机关提起公益诉讼的诉讼地位、受理、管辖等一系列问题均存在分歧,需要进一步沟通明确。

  去年,广东省检察院会同广东省环保厅联签了《关于在办理环境公益诉讼案件工作中加强协作的实施办法》,就信息共享、线索移送、技术咨询等方面建立了协作机制。“下一步,广东试点地区将聚集内外协同合力,加强与环境资源、国土、国有资产、食品药品安全等主管行政机关的全面协作,加强与人民法院沟通协调,共同维护国家利益与社会公共利益。”广东省检察院相关负责人说。

     

  记者手记

  门槛低一点 效果好一点

  随着社会的发展,各种新型侵权诉讼也日益增多。房前的水、村边的河、无所不在的空气……曾经,这些与每个人都息息相关的公共利益,常因难以设置诉权而成为监管盲区;现在,诸如污染环境、破坏生态资源等行为将由检察机关作为公益诉讼人提起诉讼。

  公益诉讼,即对损害国家和社会公共利益的违法行为,由法律规定的国家机关或组织向人民法院提起诉讼——这是对传统“无利益即无诉讼”理论的突破,更有效弥补了“利己主义”的个人诉讼的缺陷,公共领域“无人诉无人管”的窘境也将被逐渐改变。

  广东的试点已经显示出公益诉讼在促进依法行政中的助推器作用,而公益诉讼作为我国新一轮司法体制改革的制度安排,也意味着“公益”在我国法律价值排序上的升格。但另一方面,我们也必须正视,在具体实践中,依然存在“诉讼成本过高”“取证难”等问题,而在公益诉讼日后的推进过程中,也急需先行者大胆尝试、不断探索,完善相关配套机制,更好维护国家和人民的利益,避免“公地悲剧”的一再发生。


  《 人民日报 》( 2017年02月16日 06 版)

(责编:史雅乔、李昉)

相关专题